范式转变下的教育治理模型及新自由主义思潮带来的挑战
田梦，瑞士楚格师范大学教育管理与经济研究院高级研究员
尊敬的各位教育学部的老师和学生们、各位学校领导、各位国际嘉宾，大家上午好！非常荣幸能够有机会回到母校，参加这次的“教育治理与学校变革国际研讨会”，感谢系主任李伟胜老师给我这个宝贵的机会向大家学习。
我当前在瑞士楚格师范大学教育管理与经济研究院担任高级研究员的工作。我今天和大家分享的主题包含两块内容：一是不同思想意识形态带来的范式转变；二是在这个背景下，西方国家采用的教育治理模型和面对的挑战。接下来我会给大家介绍教育治理的定义，西方三大主流意识形态，各国如何在新自由主义、新公共管理和全球化的推动下形成各种类似而又不同的教育治理模型。我将简要介绍6个国家的情况。最后，我将对今天的内容做一个总结，从思考维度、策略选择和当前面临的挑战上进行思考。
对于教育治理，有很多学术上的定义。在我今天的演讲中，我主要从以下两方面来看待教育治理：首先，教育治理体现在一系列出台的教育政策上；其次，我们还要深入挖掘教育政策背后出台的过程当中，政府、教育部门和社会之间的关系是如何通过一个体制化和政策化来进行调整和协商的。
联合国教科文组织指出，教育治理遵循普世性和地方性两个原则。普适性是指教育治理的方法和目标要遵循普遍认同的教育价值观（如尊重人权、要为所有人提供教育）。地方性是指不同的教育治理模型在每个不同的社会政治背景下，要适应当地的发展需求和特色。因此，教育治理不是一个静态的概念，它在不同的时代具有不同的特性。某个时代特定的主流思想意识形态和当时的教育发展需求共同决定了教育治理会采用什么样的模型。
从时代角度而言，在过去的半个多世纪（即二战结束以来），西方（我这里主要指欧美）有三大主流意识形态：新保守主义、新自由主义和社会民主主义。这三大主流意识形态各自对教育的本质和作用有着不同的认识，因此，进行了一个并存且博弈的过程。新保守主义认为教育的功能就是要把民族、传统甚至宗教当中认为的重要价值观和被反复验证为有用的知识一代代传递下去。这一派主张知识的纯粹性和民族性，会对外族文化和传统有一定的抵触。新自由主义认为教育是一种可以购买的公共服务。学生学习知识技能的目的就是为了促进国家的经济发展和提升国家的国际竞争力。社会民主主义则认为教育是一种公共的服务，目的是培养有责任感的社会公民。通过教育来促进社会的平等、民主参与和民主的决策。
需要注意的是，很少有国家只奉行某个单一的主流意识形态。在大多数国家，这三派思想同时并存，但各自所占据的比例是不同的。会随着执政党的更替、教育发展的内外部要求，产生动态调整。基于此，各种意识形态之下的教育改革必然会发生很多不同的变化。我们常听到许多一线的校长和老师们会说教育政策变化太快，改革太多，应接不暇。事实上，你不是一个人在战斗，其他国家的教育同行们大多也有类似的困境。
虽然，这三大意识形态处在动态共存的状态，但从20世纪80年代起，新自由主义的思潮开始渐渐盛行，形成了一种新的社会范式。什么是新自由主义？用一句话来概括，新自由主义就是政府通过市场化、分权化、私有化、自由贸易和放松管制等策略来刺激社会、政治和经济的发展。之所以为新自由主义，它与传统或经典的自由主义有所区别。它不认为政府应当无为而治，完全让市场来调整供需关系，这是经典自由主义的思想。新自由主义主张政府应该建立起一套有效的机制，来规范不同的利益集团之间的关系。通过竞争和博弈，优胜劣汰。那么将新自由主义的意识形态应用到公共部门，包括教育部门的管理中来，就形成了新公共管理。新公共管理的核心概念就是要把公共部门转化成准市场，借助市场调节机制，通过竞争、优胜劣汰等手段提高运行的效率，节省成本。新自由主义和新公共管理起源于英美，最具代表的是撒切尔和里根政府的一系列政策。在中国邓小平的改革开放时代，邓小平的著名的黑猫白猫理论就是新自由主义的例证。
全球化风潮将新自由主义和新公共管理思想推广到了不同的国家。我们知道，很多国际组织会阶段性地开展国际和国家间的比较研究。欧盟、世界银行、联合国教科文组织会出台不同的研究报告，会对各国的教育发展和政策进行描绘。这些研究把各国的教育发展放到了国际比较的平台上。各国开始在教育政策、教育治理上相互博弈、相互借鉴。此外，全球经济的一体化也让各国对人才培养有了世界性的交流和沟通。各国感受到，必须培养能与国际接轨的人才，例如欧洲的博洛尼亚体系，就为高等教育的学分转换和认证提供了规范。
接下来我们看一下在新自由主义和新公共管理思潮推动下不同国家会提出什么新的治理模型。我给大家简要介绍6个国家的教育治理模型，您体会一下他们之间的异同。
先看一下美国的教育治理。2010年的纪录片《等待超人》中有一个很有意思的片段。它讲述了一个概念：“酸柠檬之舞”。美国的公立学校中，一旦老师获得了终身合同，即使教学态度和表现再差，学校无法轻易开除他们。面对这些老师怎么办呢？学区行政长官和校长们就达成了一个默契，将这些老师们，就是酸柠檬，轮流放到学区里不同的学校，和一个个校长共事，也就是所谓的共舞，以平衡他们对学校的伤害。这个故事指出了美国公立教育的痛点：学校没有那么多人事管理的权力。为了提升美国公立教育的质量，从1991年起，美国各州开始逐渐推行特许学校，运营资金来源主要由政府承担，但这些特许学校可以让私人或者是教育集团，或者是其他非营利性机构承担办学资质，就是所谓的公费私营。特许学校通常可以不受常规性的教育行政约束，有比较大的办学自主权，某种程度上可以避免一些酸柠檬之舞的窘境。这些特许学校在美国各州盛行起来，近期还发展出很多网络特许学校，实施网络化教学，提供K-12阶段(从学龄前到高中毕业)的部分或全部教学内容。特许学校制度主要是州政府层面的政策，与之呼应的是联邦政府出台了两个法案。第一个是小布什政府的《不让一个孩子掉队》法案，规定对3-8年级学生进行常规的、阶段性的标准化测试，通过测试的成绩诊断出薄弱学校。该法案允许家长择校，导致传统的公立学校和特许学校存在着竞争，以期提高学校教育质量。对于薄弱的学校，给予整改时间，无法提升的学校将被关闭。第二个是2009年奥巴马政府的《勇争上游法案》（RACE TO THE TOP），提出要对校长和教师进行绩效评估，甚至把学校的教育经费拨款与学校的教学目标达成挂钩。
与美国的特许学校十分类似的是英国的学院学校（Academy）。布莱尔政府的《学习与技能法案》出台之后，英国建立了一系列的学院。学院带有私立学校自主管理的成分，但也是主要由政府出资创办。私营企业、个人和宗教团体都可以成立学院，但他们的办学方案必须得到政府教育部门的审核通过。学校教师可以自己制定课程，不一定非要根据国家统一课程开展教学，但必须提供证明。所有的教学内容是全面均衡的，囊括了所有同类公立学校所传授的知识和技能，最重要的是所有的学院必须接受OFSTED的督学，遵循优胜劣汰的市场淘汰法则。2011年又出现了一种新的模式：自由学校，办学方法更加灵活。
接下来我们将视角放到意大利。大概是上世纪90年代开始，受到PISA排名的刺激，保守党政府开始改革教育，目标是在省钱的基础上提升教学标准。政府加大对学校的评价力度。但这一系列举措受到了抵制，主要是意大利有比较庞大的官僚体系和科层制的部门。在新自由主义和新保守主义两股力量的对抗下，最终形成了一个平衡点，提出了“弱”校本管理的概念，也就是财政组织和教学事务归学校，但人事任命与管理不归学校。
美、英、意三国主要变现为从新保守主义向新自由主义的倾斜，接下来我们来看下三个北欧国家如何不同程度上，从社会民主主义向新自由主义的倾斜。
首先，瑞典是一个混合模型，把一部分权力归到国家层面的教育治理。由国家制订教育目标、教育法规、问责以及教育财政拨款的大框架，这是元治理。而学校层面则对日常教学工作进行自主管理。瑞典对择校进行了试点，就像美国、英国的特许学校一样。2015年瑞典发表了一个蛮有意思的研究成果。大家想一下，如果瑞典允许自由学校出现并且和公立学校进行竞争的话，这些自由学校会出现在什么地方？研究结果表明，那些自由学校没有淘汰掉最差的公立学校，相反它会出现在那些人口聚集度比较高的，学生潜在素质比较好的一些大城市，与当地的那些公立学校进行竞争。在比较边远地区、教育资源比较少的公立学校，可能本来质量比较差，是不会有自由学校出现跟它进行竞争的。为什么呢？这就是一个市场化导致的结果。它并没有达到原本的教育目的。
我们再来看看挪威。挪威的做法没有瑞典甚至英美那么极端。自20世纪80年代以来，挪威出现两波改革浪潮。第一波体现为政府的简政放权，鼓励学校建立特色，对学校的财政管理加强了控制。要求校长对学校的财政风险作出评估并列出所有的应对策略。学校的表现对社会公布，由社会对学校进行监督。第二波改革对学校的教育评估体系进行了国家质量保障。不断对学校进行标准化测试，频率甚至到了每一到两周就有一次。对校长和教师进行绩效评估，所有策略都跟之前说到的非常类似。但挪威没有引进这样一个把教育私立化、和公立教育进行竞争的机制，它也不会因为对学校进行这样的评估而关闭学校或者开除校长，还是以公立学校为主和教育公平为首的。
最后来看下芬兰。新自由主义对芬兰的影响是相对比较少的，因为芬兰一度是反对标准化测试，反对统一教学，主张个性化教学。90年代废除了教育督导制度，一直实行简政放权。但近期从2010年开始也有新公共管理的重要改革，原因是教育经费的缩减导致了自治市政府和学校进行大量的合并。组织规模变得越来越大，进行这样的管理就要建立更多的科层制。这跟以前芬兰老师比较习惯扁平化的管理会产生价值观的冲突，这也是芬兰现在所面临的新公共管理带来的挑战。
今天讲的例子主要是看四对关系之间是怎么找到一个平衡点：
1.从教育目标来说，我们是追求卓越还是追求平等？如何在当中找到一个平衡点？
2.权力分配是集权还是分权？怎么找到平衡点？
3.学校管理当中是学校自主管理为主？还是由上而下进行控制为主？如何在这个当中找到平衡点？
4.在人才培养上，我们是要为全世界培养这样的世界性人才？还是要为本国的发展培养我们这样的本土化人才？
所有教育治理的模式都是在这四对关系当中找到不同的平衡点。如果把中国放在这样的框架下，相信我们也可以找到中国这样的定位。刚才张老师也提到了日本的情况，相信日本也会受到新自由主义的影响，所以我们可能在很多国家都可以找到。
最后总结一下常见的策略：
1.一方面要简政放权，一方面要通过目标管理、问责制度和财政风险管理对学校加强控制。
2.引进私立学校或者是不同类型的学校与公立性学校进行竞争。通过淘汰的机制，让家长进行择校淘汰掉比较薄弱的学校。
3.通过标准化测试控制学生的学业表现，还通过绩效考核和奖惩控制教师和校长的表现。
以上都是我们新自由主义下教育治理的常见策略。这些策略是不是真的带来好的效果呢？我们之前说的等待超人，这个超人是不是真的有效？是不是拯救了我们的教育呢？ 2015年的斯坦福大学一项研究就证明了，特许学校并不能比公立学校培养出更好的学生。新自由主义给我们带来了很多新的挑战，这些是我们需要思考和反思的。在我们采取新的教育改革的时候，看看这些是不是可以避免。比如说，如果我们过多的以考试为目的，是不是会把教育的内容进行过多的窄化？如果我们只以绩效评价和奖惩对待我们的教师，是不是就对他们的职业道德进行了损害？过多的对学校进行目标管理和问责，会不会对学校的校长和老师们的工作压力提出了更高的要求，导致他们的健康会不会受损？学校评价和评估项目，虽然说在全世界风靡，但他们之间的质量、比较性、目标性、效度还是存在很大的差异。
非常感谢大家的倾听！希望能够与大家继续就教育问题进行探讨。
文稿 |教管系2018级硕士 邢慧敏