“法治与依法治教战略”学术沙龙报道
张鲁丹 记录整理
2018年12月7日下午2点，教育管理系（教育经济研究所）在文科大楼1214会议室，举办了本学期第二次学术沙龙。张克雷老师和大家分享了“法治和依法治教战略”的普及性知识。
张克雷老师主题报告：法治与依法治教战略
依法治教战略是我国发展教育事业的基本指导思想，是依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略在教育领域的具体落实和实践。
一、法治是教育治理现代化的主要标志
（一）科学的法治观
法治是我国治国理政的基本理念和方式，落实在教育领域，首先要树立科学的法治观。法治是与人治根本相对立的一种治国理念。“法治”一词很早就出现在我国古代典籍中，其含义更倾向于法家主张的“以法治国”，与我们现在的法治理念完全不同。在西方国家“法治”的传统渊源，最早出自柏拉图的著作《法律篇》，其法治观的核心是“服从法律统治”。亚里士多德进一步发展了这一思想，在其名著《政治学》中提出了法治的含义，“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”，即普遍服从良法，其中包含了法治的两个标准，一是守法，二是良法。何谓“良法”，一方面从形式上看比较完善，具备高超的立法技术，其内容不易产生歧义。另一方面在内容上符合人类社会的基本的价值观，包括公正、正义、善良、秩序等基本底线。尽管不同阶级不同社会的价值观有差异，但从形式和内容上看，皆是服从良法之治。继亚里士多德之后，法国学者孟德斯鸠提出了西方国家的第三个法治标准，即“权力要制约”，三者构成西方社会法治的基本构架体系。
法治是指一种治国方式或者被治理的国家/地区所处的状态，即国家权力的运行和社会成员的活动普遍处于符合一种良好而完备的法的系统所要求的状态。具体来说，法治包含了许多层面的含义：一方面，它指一种治国方略、社会调控的方式；另一方面，还指一种法律价值、法律精神，是一种社会理想。党的十八大报告明确指出，要全面推进依法治国，而依法治国的实质就是实行法治。现代社会的治理和改革，都应在此大背景下进行。
（二）法治的表现形式
法治包含了两个部分，即形式意义的法治和实质意义的法治。形式上的法治强调“依法治国”、“依法办事”；实质上的法治则强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”等价值、原则和精神。“制约权力”指的是国家的权力，更多地落实在依法行政，“保障权利”指的是公民的权利。这两部分缺一不可，有机统一。
法治的表现形式有三：一是存在良好而完备的法；二是现有的法得到普遍遵守，且此“守法”不是出于个别公民高尚的自我品格约束；三是进行权力监督，具备使法得到普遍遵守的国家权力结构形式，西方国家多实行“三权分立”制度，而在我国则实行体现广大人民群众意志的人民代表大会制度。
（三）法治是教育治理现代化的表征
法治是国家治理现代化的基本表征。法治表征一种理性的、现代化的治国方略和治国工具。现代法治为国家治理注入了良法的基本价值，包括秩序、公正、人权、效率、和谐等，而这些也是教育治理的基本目标。国家治理本身就是法治体系中的重要环节。治理包括多元民主、公共参与、平等公正、透明高效等价值涵义，这些和法治内涵交融衍生出“良法善治”，而“良法善治”也是教育治理现代化的基本要义。此外，教育治理现代化也要求教育公权力的运行必须法治化、制度化，规范化。习总书记在十九大报告中指出，“吸收人类文明的有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度的优越性。”这一重要论述里就包含了此要求。
法治是治国理政的基本方式，十八大强调要更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用。十八届四中全会是我党历史上第一次以“依法治国”作为全会主题，表明我们党对“依法治国”的高度重视。十八大至今，“依法治国”贯穿于习总书记的治国理政思路之中。要实现依法治国的宏伟目标，必须全面贯彻实施宪法，落实依法治国基本方略，才能加快建设社会主义法治国家。
二、依法治教战略
（一）依法治教的内涵
所谓依法治教，是指依据法治的精神和原则治理教育。所有的教育活动应当符合教育法律的有关规定，一切教育法律关系主体在从事教育活动时都应当遵守或不违背法律的规定和精神。因此依法治教的内容主要包括教育立法、教育执法、教育司法教育守法、教育法律监督、教育法律救济等方面，其中依法行政、依法治校时依法治教的核心体现。
借鉴国外依法治教的经验，结合我国的实际情况，我们认为，全面实现依法治教，应该具备以下条件：
一是要具有完备的教育法体系。除了我们前文所提的良法的体系外，还要求法律在教育领域的全覆盖；
二是严格依法行政，健全严格、公正的教育执法制度。这是对教育行政主体及其他相关部门提出的基本要求；
三是公正司法。依法治教要求司法机关充分发挥解决教育纠纷、制裁违法行为的作用。
四是建立健全的教育法律监督制度。充分发挥国家权力机关监督、行政监督、司法监督、社会监督的作用，综合运用多种手段进行有效监督，保证做到监督工作经常化、制度化、法治化；
五是社会成员具有较强的教育法律意识。它不仅包括人们对教育法律的本质和作用的理解和评价，也包括对教育执法和司法的信任程度和守法；
六是全面实现依法治校。学校及其他教育机构应当依照相关法律法规组织实施教育教学活动，实现学校治理的法治化和规范化。在现有的教育法律法规框架下，科学构建以章程为基础的制度运行机制，建设现代学校制度，重点完善校长负责制、民主集中制、校务公开州、教职工和学生申诉救济制度、教职工代表大会制度等。
（二）依法治教战略的形成与发展
中国人民政治协商会议于1949年9月通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律”的义务。新中国成立后，我国就开始了用法律手段管理各项事业的探索。
1954年第一届全国人民代表大会上通过了我国第一部《中华人民共和国宪法》，使我国走上了探索和实践法治的道路。改革开放以来，我们党和国家一贯重视教育法制建设。1978年12月召开的党的十一届三中全会讨论并着重提出了“健全社会主义民主和加强社会主义法制”的任务，提出有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的指导思想。
1982年中共中央、国务院在《关于普及小学教育若干问题的决定》中就提出“要搞好教育立法”。1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》，正式提出了“依法治教”理念。此时所提的“法治”侧重点在于教育法律制度的建立，更多的是将法律作为管理教育的一种工具和手段。
1997年9月召开的党的十五大提出了“依法治国”的基本方略，将过去“建设社会主义法制国家”的提法，改为“建设社会主义法治国家”，极其鲜明地突出了对“法治”的强调，赋予依法治教战略以全新的理念与内涵。“制”的原意仅指法律制度，由于在历史上没有“治”的概念，在应用中常常将其延伸、泛化，包括法律制度及其运行、立法、执法司法等方面。十五大提出“法治”作为治国方略和理念后，“法制”得以重新退回到本意。
1999年九届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确将“依法治国、建设社会主义法治国家”写入宪法。这是我国治国方略的重大转变，对依法治教战略起到了巨大的指导作用。
教育部在2012年颁布了《全面推进依法治校实施纲要》。《纲要》中明确指出“要加快推进教育改革与依法治校进程。学校要重视章程和制度建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系；完善内部治理结构；依法办学，落实师生主体地位；健全学校权力救济和纠纷解决机制；加强组织与考核，切实提高依法治校的能力与水平。”
党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，从实现国家治理体系和治理能力现代化的高度提出了全面依法治国这一重大战略部署。2014年10月20日，党的十八届四中全会专题研究依法治国问题，并做出我们党历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，强调把“法治”组委治国理政的基本方式，开启了中国法治的新时代。2015年12月中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，为依法治教进一步指明了方向。
2016年1月教育部印发《依法治教实施纲要（2016-2020）》的通知，提出到2020年，形成系统完备、层次合理、科学规范、运行有效的法律制度体系，形成政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价、支持和监督教育发展的教育法治实施机制和监督体系。2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，要求“提升教育法治化水平”。2018年2月召开的九届三中全会决定进一步推进党和国家机构改革，设在教育部的中央领导小组将着力组织研究教育领域有党的建设、思想政治方针政策、教育发展战略规划、重大改革方案等，确保教育工作始终在党中央的集中统一领导下推进。
三、总结
改革开放四十年以来，我国教育法治建设取得了巨大成就、教育立法成果显著，基本建立了覆盖教育各方面的法律体系。
在立法方面，全国人大及其常委会先后制定了多部教育专门法律和多项教育行政法规。各地出台的地方性教育法规，据统计已达数百项，其中不仅有执行国家教育法律的实施细则，还有义务教育投入条例、校园校舍跋扈条例等创新性的地方法规。还制定了一大批教育部门规章和有关教育的政府规章。教育领域从无法可依到初步形成了具有中国特色的社会主义教育法律法规体系，使教育的重大问题和教育工作的重要方面都有了法律的依据和保障。
在司法方面，一系列涉及教育领域的案件的公正审理为保护教育法律关系主体的合法权益起到了重要的保障作用。
在内容方面，我国已构建了从学前教育到高等教育的学校教育制度；确立了各类教育活动主题的行为规范及权利义务关系。
我国教育事业已初步走上了法治的轨道，对教育改革和发展产生了重大深远的影响。在充分肯定取得的成绩时，我们也必须清醒认识到，从总体上看，我国的教育法治建设还不够完善。对法治深刻内涵的理解还需要进一步提高，教育法律关系主体的法治意识还需要进一步提高。我们应该看到，法治的深刻内涵与核心是保障权利，限制权力，法治的主体是广大人民群众，法治的重点是依法治权，保障人权。
因此，依法治教不是教育行政部门运用法律来治理教育，教育法律也不仅是教育行政部门管理教育的一种工具。依法治教首先是依法治权；其次是构建合法程序、合法的制度体系。要在教育法治化理念指引下科学构建以章程为基础的制度运行体制，构建现代学校制度体系，完善校长负责制、校务公开制度、教职工代表大会制度、教职工和学生法律救济制度，使教育事业成为国家法治建设的有机组成部分。
讨论：
张克雷老师的精彩报告，给在座师生深刻启发，与会师生围绕“法治与依法治教战略”发表各自观点，张克雷老师对大家的问题给予现场回应。
李伟胜老师：根据历史梳理来看，是直接的谈依法治教的制度，还是就把依法治教作为一个精神渗透在各个制度里面？你觉得目前是哪一种。
张克雷老师：应该是后者。依法治教作为一种理念，它应该是托在工作的各个方面。它不是单独的为依法治教来制定形成一个行动举措，而是人的观念的变化。
胡丽娟老师：那么应该如何促使人们进行观念的转变呢？
张克雷老师：这实际上是一个法律信仰的问题。例如以前我们老百姓办事情，不管是否有理，都喜欢先找门路，长此以往，法律的权威就丧失了。那么习总书记这一届的领导集体主张用事实说话，先有了定层设计，即依法治国，再慢慢地通过严格依法办事，构建大家的法律信仰。
李伟胜老师：治理要多方参与，在法治里，老百姓不再是治理的对象，整治的对象或者是管理的对象，他是治理的主体，那么他的主体作用怎么体现？
张克雷老师：如果老百姓的主体作用不体现，那“法治”就是换了一个套时尚鲜艳的漂亮的衣服，实际上还是管理。老百姓也是相关主体，它得有表达自己意愿参与游戏规则的概念。从这个角度看，其实依法治校不仅是领导需要改进，老百姓也一样，只有有了老百姓的参与的意识，“法治”才能立。所以依法治教相当于一个系统的格局，每一个街道各个主体的意识和能力需要进一步提升，这还涉及到相关培训，需要做进一步的深入剖析。