高等教育高质量发展与国家区域发展战略
刘皛
华东师范大学教育管理学系
摘 要
我国区域发展战略的实施，形成了行政区实体性治理与功能区虚体性治理相结合的国家空间治理框架，推动了高等教育治理空间尺度的重构。在以高等教育对口支援、高校异地办学、大学城建设为代表的高等教育跨行政区实践探索中，高等教育的发展不断突破行政区划边界，在空间治理的维度上构建了一种新的秩序，形成了行政区与功能区并存的高等教育治理格局，治理主体及其相互关系也随之发生改变。未来，高等教育高质量发展如何更好地融入国家区域发展战略，提升高等教育服务国家和区域经济社会发展的能力和水平，需要进一步打破领域和空间的边界，构建高等教育跨行政区治理格局。治理主体的关系优化是高等教育跨行政区治理的基础，政府应利用国家区域发展的政策契机，以项目制为依托探索纵向分权与横向合作相结合的府际关系优化路径，为高校跨行政区实践提供外部综合环境保障，行业企业通过与高校组建跨区域创新联合体实现产学研的深度融合。
关键词： 高质量发展;区域发展战略;高等教育跨行政区治理;行政区;功能区
本文发表在《华东师范大学学报（教育科学版）》2024年第10期#高等教育 栏目
作者简介
刘皛，博士，华东师范大学教育管理学系副教授。主要研究领域为高等教育治理、教育政策分析。
目录概览
一、我国的空间治理方式与治理单元
二、我国高等教育治理的空间尺度变化
三、高等教育跨行政区治理的主体关系调整
余论
围绕不同时期的经济和社会发展目标，综合考量经济和社会发展的地域差异，规划区域发展格局和资源空间配置，制定国家区域发展的战略和政策来引导区域发展，这一直是我国国家行政治理的传统。新中国成立以来，我国区域发展与治理大致经历了从注重相对平衡发展，到区域非均衡发展，再到区域统筹发展的战略演变历程。2010年后，我国逐渐形成了区域协调发展的战略体系：一方面通过区域协调发展战略来缩小地区间经济社会发展的差距；另一方面承认区域差异性的存在，促进均衡发展但不强求“齐步走”，在发展中促进相对的平衡（蔡昉，2020）。在区域协调发展取得一定成效的形势下，有必要将高质量发展理念融入区域协调发展战略中，在区域协调发展与区域高质量发展之间建立联动和衔接机制，推动形成区域高质量协调发展的新格局（魏后凯，年猛，李玏，2020）。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动“高质量发展”为主题，统筹推进区域协调发展与区域高质量发展，构建更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的区域高质量协调发展新格局。国家层面的区域发展战略规划打破了各地行政区划的限制，超越单个省市的范围，协调了不同地方经济社会的发展，可以被理解为一种比五年国民经济和社会发展规划乃至国家法律法规具有更大灵活性的政策资本，甚至被当作“管红头文件的文件”，为地方政府提供了政策保障以及“先试先行”的权力（韩博天，奥利佛·麦尔敦，石磊，2013）。区域发展战略的影响力辐射到经济社会生活的方方面面，也牵引着高等教育的改革与发展。
在新的历史时期，“高质量发展”不仅是我国区域发展的主题，也是高等教育发展的核心诉求。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》首次提出“建设高质量教育体系”，对提高高等教育质量提出了明确要求。围绕“高质量发展”的价值核心，高等教育如何与区域发展战略联动，如何优化高等教育资源配置、提升高等教育服务区域的能力水平、推动高校融入区域创新体系，是当前亟待加强理论研究与实践探索的议题。本文从高等教育治理的角度切入，旨在探讨国家区域发展战略下我国高等教育空间治理格局的变化，重新审视治理主体及其相互关系，探索高等教育高质量发展服务国家区域发展战略的可能路径。
一、我国的空间治理方式与治理单元
国家不仅是一个政治共同体、一种政治形式，还是一个政治地理空间单位，地理空间思维是国家治理的题中应有之义（周平，2013）。国家治理的空间思维既包括确立领土边疆并对其进行规划和管理，也包括对国土空间进行规划、开发和利用，以及制定不同行政区域的发展规划。国家权力在自上而下的延展过程中，需要依托具体的国家治理单元来实现权力的扩散。国家治理单元是国家贯彻决策实施过程，实现社会控制和社会整合的基本单位（杨敏，2007），是国家在空间尺度上采取的治理工具（杨龙，米鹏举，2020）。立足于地理行政区划所形成的中央、省、市、县、乡五级格局是我国基本的国家治理单元。承担不同治理职责的职能部门和各层级政府组成的治理单元整合为网状的国家治理格局，纵向的条线职能部门与横向的地方和基层政府形成了纵横交错的条块式空间治理方式，它指向的是“纵向到底，横向到边”的治理目标。然而，中国是世界上行政区划内容最丰富的国家，也是现实行政区划矛盾最多、最复杂的国家（刘君德，周克瑜，1999）。改革开放后，条块式空间治理方式越来越难以应对经济发展和社会转型所带来的复杂问题。国家空间治理不能只依托行政层级空间，还需要关注生产、生活、生态空间等跨行政层级或跨行政区域的空间（冯广京，王睿，谢莹，2021）。
（一）行政区治理及其局限性
硬边界的行政区划是国家对行政区域的划分，体现的是中央与地方之间的行政管理关系，它作为国家治理的最基本单元，规定了国家与地方行政管理的层级和边界。行政区划形成以特定的政治目的和行政管理需要为出发点，在自然与人文地理基础上，综合考虑历史传统、人口密度、经济水平、文化背景、民族分布等因素，在国土上建立起一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系（周振鹤，2001）。改革开放以来，我国形成了以行政区治理为核心的空间治理方式，在行政区治理的格局下，财政包干、分税制等不同形式的财政分权制度极大地激发了地方发展的积极性，地方政府的经济主体地位日益上升，各地纷纷开展大规模的基础设施建设和招商引资，并大力培育本地市场和资本市场，促成了国家经济发展整体水平的大幅提升。与此同时，地方政府间的竞争逐步加剧，竞争一方面刺激了经济发展，另一方面也导致了辖区间的重复建设、产能过剩和资源浪费。此外，快速的经济发展也在一定程度上以牺牲环境质量、公共产品质量为代价。
囿于地方环境与文化传统等因素，经济发达地区与不发达地区政府的竞争行为通常存在明显差异。例如，以江浙沪为代表的地方政府具有相对突出的进取型特征，主要依靠制度创新和技术创新的软环境建设来吸引资源；以豫皖部分地区为代表的地方政府，则倾向于地方保护取向，虽然也有一定的制度和技术创新，但创新程度比较有限，难以吸引资源，只能更多地采取保护主义来维护当地的产业和市场；另外，还存在一种掠夺型地方政府，地方经济基本无法创造税源，政府只能通过增加税费进行剩余掠夺来维护日常开支（周业安，赵晓男，2002）。不同地区政府竞争行为的差异会形成一种推拉效应，进而导致资源不断向发达地区聚集、地区间交易成本增加、区域经济发展水平愈加失衡的状态。与此同时，由于地方政府之间的竞争难免带有功利取向，地方财政主要投向能够给地方带来快速收益的领域，教育、环境、医疗等不能在短期内给地方政府带来明显效益的公共产品，其供给也就愈显不足。在此形势下，随着人口以及其他资源的跨行政区流动，使跨区域的公共服务需求日益增加，局限于特定范围的行政区治理，势必难以满足公众多元化的公共服务需求，行政区的刚性边界也就难免成了障碍。因此，以严格行政区划为治理边界的地方政府竞争格局，不仅无法有效推动我国经济纵深发展和产业转型升级，它甚至在一定程度上加剧了区域发展不均衡。
（二）区域发展战略下两种空间治理单元的协同
正是考虑到区域之间存在的明显落差，国家区域发展战略应运而生，其目的在于改变行政区治理的单一局面，建立更大层面的区域协调机制，改变单个省市为主体的封闭发展模式，希望地方之间不能只存在竞争关系，还应促进地方之间的分工与合作。“九五”计划时期，“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”成为一项基本指导方针，明确了按照市场经济规律、地理自然特点，突破行政界限，在已有经济布局基础上，以中心城市和交通要道为依托，形成长江三角洲及长江沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部地区、西北地区“七大经济区”，各经济区结合本地条件发展特色产业，避免地区间产业结构趋同。国家区域发展规划逐渐把跨省区和省区内部区域发展作为重点，促进跨区域协调机制的建立。国家设立经济带和城市群的目的是解决传统行政区治理的局限性，减少要素跨行政区流动的阻隔，实现公共物品和公共服务的跨行政区供给，开展政策实验，创造发展的增长点，实现区域均衡发展等。“十三五”以来，我国在以东部地区、中部地区、西部地区、东北地区“四大板块”为基础的区域发展总体战略下，陆续将京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、海南全面深化改革、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和发展、成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略。
区域发展战略的实施需要依托具体的空间治理单元来明确治理的边界、功能和权力关系。目前存在两种主要的空间治理单元：行政区的实体性治理单元、经济区或功能区的虚体性治理单元（杨龙，2020）。实体性治理单元具有行政区划这样的“硬”边界，而以经济带、城市群等为代表的虚体性治理单元，往往只是根据其治理功能的适用范围和权力管辖范围而形成“软”边界（杨龙，2020）。不同的治理单元具有不同的治理功能，其权力大小也存在差异。行政区这样的实体性治理单元边界明晰，具有较为完备的组织机构设置，它通常为某一级政府，具有较为全面的行政权力，其权力范畴辐射经济社会生活的方方面面。虚体性治理单元的设定综合考虑经济、社会、文化、生态等多方面的目标对治理规模的要求，例如，根据国土面积规模、地理位置、经济水平等划分出东部、中部、西部、东北的“四大板块”；按照资源禀赋和国土承载能力确立“主体功能区”的分区；为了经济发展、社会管理、环境保护等目的，依据达成核心治理目标所需的空间范围，设立各种不同类型的“功能区”（杨龙，吴涵博，2022）。无论是行政区治理还是经济带、城市群治理，都是政府通过区域规划和区域政策对特定地域空间范围内社会经济客体的活动和资源进行引导、配置、约束等，使区域空间获得可持续的利用和开发。
功能区作为虚体性治理单元，根据特定功能需要设置边界，一般是围绕某项或者某几项经济社会功能而建立的区域单元，具有较强的集聚、扩散效应和社会经济效应（王佳宁，罗重谱，2012）。功能区内涵丰富、形式多样，可以是经济带、城市群、自由贸易区、自然保护区这样的大型治理单元，也可以是经济技术开发区、产业园区、教育园区、大学城等相对小型的治理单元，功能区具备部分治理功能和与之匹配的权力和机构设置。功能区在很大程度上弥补了行政区治理所导致的“条块分割”和“碎片化”现象，缓解了地方保护主义、产业同构、重复建设和封闭式恶性竞争，加强了地方之间的关联和互动，也为国家各类政策试验和改革创新提供了空间和平台。以行政区划的实体性治理单元为基础，同时各类功能区并存构成了我国的空间治理格局（如表1）。
随着“区域”概念的丰富，由行政区划所框定的权力运作空间发生了变化，虚体性空间治理单元的加入，促成了一种行政区与功能区交叉并存的区域发展格局。这也为我国高等教育的发展创造了新的可能，并引发了区域高等教育治理内涵的变化。考察国家空间治理工具变化下高等教育治理格局的变迁，有助于我们理解和预判高等教育正在发生以及未来可能产生的改革与创新，同时，也对把握高等教育发展与国家区域协调发展战略之间的关系提供有益的启发。
二、我国高等教育治理的空间尺度变化
国家区域发展战略的顶层设计带来了空间治理单元的变化，以行政区为边界的治理尺度拓展为行政区与功能区并存的区域治理尺度，国家区域发展战略的制度推力以及治理尺度的变化，影响着高等教育的发展进程，并推动高等教育空间治理格局的变迁。
（一）我国高等教育跨行政区办学实践
行政区治理是高等教育空间治理的主体形式，在行政区划的明确边界下，地方政府按照管辖的地理范围对地方高等教育承担管理责任、行使行政管理权，并主导地方高等教育资源配置，各地形成了一个相对封闭的地方高等教育治理体系。由于高等教育资源分布不均衡，各地所拥有的物质资源、人力资源、制度资源等存在先天差异，掌握丰富资源的地方政府往往拥有更大的行动空间，获得更丰硕的发展成效。治理资源、治理能力、治理效果的不均衡导致各地高等教育发展水平产生了巨大差异，高等教育的区域落差、高校发展的空间拓展以及高等教育资源整合共享等问题，激发了政府和高校跨行政区的办学实践探索，其典型方式包括：积极回应国家战略的高等教育对口支援、自主探索的高校异地办学、发挥集聚效应的大学城建设。
1.高等教育对口支援。1979年，中央首次提出对口支援政策，由东部经济发达省份对口支援5个自治区和3个少数民族集中省份，在建立双向经济联系的同时，东部省份开展了对受援省份的教育支持。进入21世纪，伴随着西部大开发战略的实施，中央加大了高等教育对口支援的力度，启动“对口支援西部地区高等学校计划”，通过高校结对的方式，一批有实力的高水平大学给予西部地区高校多方面的帮扶。在对口支援西部地区高等学校计划实施的第一阶段，形成了课程建设、学科建设、科研建设、人才培养、师资培养、管理能力建设、对外开放、物资捐助等八大系统支援模式，以及校长挂职、对口支援工作重心逐级下移、文化西援、研究生培养基地、多渠道辐射地区发展等五大特色模式（清华大学课题组，2007）。截至2021年，已有119所中央部门所属高校和东部高水平地方高校，对口支援了103所中西部高校，实现了西部12省（区、市）和新疆生产建设兵团全覆盖（教育部高等教育司，2021）。通过对口支援，西部高校一定程度上改善了办学条件，提升了教学和科研水平，为西部高等教育注入强劲的发展动力，带动了当地的知识创新和技术进步。对口支援作为一种补充性的教育制度，也打破了正式教育制度由中央到地方再到学校的“垂直性”安排，增加了区域间、地方间的横向沟通与交流（李延成，2002）。随着区域高质量协调发展战略的推进，东中西部高校的资源共享、交流合作将持续深化，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《关于新时代振兴中西部高等教育的意见》，通过布局高等教育创新综合平台，促进优质资源共享，通过建立东中西部高校全国性对口支援对接平台，精准实施对口支援，形成常态化的高等教育对口支援模式。
2.高校异地办学。自20世纪80年代开始，我国众多高校基于自身发展需要，主动开展了异地办学的实践探索。高校异地办学是指高校打破城市和省份的行政边界限制，在原有校区所在地以外的其他城市建立高等教育机构并开展办学活动的行为，包括同省跨市办学和跨省办学（刘皛，2020a）。部分高水平大学在深圳、珠海、青岛、苏州、威海这样的东部和东南沿海的经济发达城市建立跨省的异地校区、研究生院、研究院等，一流高校的办学优势与这些城市的区位优势之间进行资源链接，实现互惠互利。发展较好的高校异地办学机构提升了高等教育资源配置的效率，形成了资源虹吸效应和知识溢出效应，推动了异地校区所在地的高等教育人才培养、知识创新与技术进步。高校异地办学获得成效的同时，也引发了高校内外部治理架构的变化，特别是跨省异地办学打破了行政区划的限制，形成了跨行政区的多中心治理格局，治理主体至少包括高校、高校所属的教育行政部门、流出地政府、流入地政府（省级政府、市级政府），其中，高校和流入地市级政府互动频繁，而高校所属的教育行政部门、流出地政府，甚至流入地省级政府的角色基本处于缺失或者说被动状态，这就形成了一种相对复杂的治理关系，不同治理主体的利益诉求可能无法平衡，甚至会产生冲突和矛盾（刘皛，2020b）。随着2021年中央对高校异地办学的政策限制，以人才培养为主的跨省异地校区建设暂缓，但立足于科学研究和社会服务的校地合作项目依旧迅速增长，在区域发展战略的支持下，高校的各类跨行政区科研机构发展势头依然强劲。
3.大学城建设。20世纪90年代末，在我国快速城市化和高等教育大众化的双重推动下，为满足高等教育规模扩张对土地和校舍的需求，也为了高等教育更好地服务于地方经济社会发展，我国开始了大学城（也称“高教园区”）建设。1999年，我国建立了第一所大学城——河北廊坊东方大学城，这所大学城虽然坐落于河北廊坊经济技术开发区，但其距离北京40公里，天然的区位优势使其主要服务于北京的高等教育发展，它不仅开创了我国大学城建设的先河，也创造了跨行政区大学城的建设模式。自此之后，大学城、高教园区、职教园区等迅速发展，几乎遍及全国所有省份。整体来看，这些大学城及其所依托的城市在地理空间上呈现出城市边缘区模式、卫星城模式、城内城模式（王成超，黄民生，2006）。绝大部分大学城位于城市的边缘或就在市区内部，采用的是城市边缘区模式和城内城模式，但也有部分大学城采用卫星城模式，例如河北廊坊东方大学城、广州大学城、上海松江大学城等。从地理区位看，虽然只有少数大学城跨越了不同的行政区划，但大学城内部则可能吸纳了异地办学高校。比如，深圳大学城引入了北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学等，珠海大学城引入了中山大学、暨南大学、北京师范大学、北京理工大学等，这些国内一流高校进入深圳和珠海的大学城创办异地校区和研究生院，大学城为高校跨行政区办学提供了平台，促进高等教育资源的共享与整合，利用资源集聚效应实现产学研的融合创新。
从上述行动来看，首先，国家区域发展战略以自上而下的方式，影响高等教育空间治理从行政区尺度转向区域尺度。国家区域发展的总体战略对高等教育的跨行政区实践发挥了积极的引导作用，伴随着国家区域发展总体战略（也称“四大区域板块”战略，即东部率先发展、西部大开发、东北振兴、中部崛起）的先后推进，高等教育对口支援的政策辐射面逐步拓展，支援的内容和方式也向纵深发展，四大区域板块之间、东中西部省市之间搭建了密切的合作与支援网络，高校跨行政区的交流频次和密度日益加深。第二，除了政府主导的高等教育对口支援，高校也基于自身发展的需要，自下而上开展了跨行政区实践，在市场经济大潮中自主探索形成了高校异地办学这一跨行政区的生长模式，并以大学城作为载体获得了迅速发展。第三，政府、市场和高校上下互动、发挥合力共同建设大学城、高教园区、职教园区等高等教育集群发展的功能区，成为了区域概念框架下一类独立的空间治理单元。
（二）行政区与功能区并存的高等教育跨行政区治理格局
我国高等教育行政管理体系长期以来都是以行政区划为治理边界，纵向上，由中央教育行政主管部门主导，除了75所直属高校由教育部直接管理外，省级教育行政主管部门统筹地方高等教育发展，形成了“两级管理，以省为主”的制度框架，自上而下建构了层级分明、权责清晰的纵向层次结构；横向上，各地教育行政主管部门对应上级部门都有着全面的机构设置，以及对本行政区划内教育行政管理的权力范围，31个省（自治区、直辖市）的教育行政主管部门相互之间是独立、平行，既有竞争也有合作的关系。全覆盖、无重复的行政区划为政府的空间治理提供了规范而清晰的治理基准，行政区划层级是空间治理政策和资源的配置平台，行政区划明确的地域属性为分类治理和精细治理提供依据（熊竞，罗翔，沈洁&何文举，2017）。这保证了高等教育行政管理体系明确的权责划分与基本的运行效率。在行政区治理的基础上，高等教育也出现了多种形式的功能区治理，这些功能区虽然没有行政区一样的刚性边界，但根据不同空间的主体功能定位，形成了规模和内涵各不相同的类型， 既包括“四大板块”、经济带、城市群等横跨多个省市行政区的大型治理单元，也有大学城、产教园区、职教园区、经济开发区、发展示范区等中小型的治理单元。
高等教育对口支援是在我国东、中、西部区域经济社会发展的趋势逐渐扩大的背景下，立足于“全国一盘棋”的整体布局，由中央政府统筹规划，打破行政区划壁垒，在不同省份、不同高校之间缔结高等教育合作支援的关系，以高等教育发达地区帮扶带动高等教育不发达地区，促进我国高等教育在“四大板块”的均衡和协调发展。党的十八大之后，以经济带和城市群为空间治理单元的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略相继出台，区域协调发展成为主导性战略。京津冀、粤港澳、长三角地区发挥人才、资本、知识的集聚优势，吸引了大量国内外一流高校开展多种形式的办学活动，许多办学活动都跨越了行政区划甚至国界的限制，多样化的办学形式下高等教育的治理模式也在不断探索创新。
未来，以城市群为基础的高等教育集群发展将成为区域高等教育发展的关键形态。京津冀、长三角和粤港澳三大城市群将会是引领中国经济发展的三个引擎，有望成为世界级的城市群；成都、重庆一带的城市群可能成为中国城市群的第四极；武汉、郑州、西安等其他国家级中心城市又各自带动周围城市形成区域性的城市群（陆铭，2020）。城市群的发展打破了以单个省份、单体城市为尺度的建设模式，发挥了城市群的连片效应，实现资源的规模效益和集聚效益；同时，在中心城市与外围城市之间建立新的连接，发挥中心城市知识、技术和人力资源的溢出效应，带动外围城市的发展。依托城市群的区域发展战略，高校集群发展成为高等教育区域发展的重要举措。2020年9月，中央全面深化改革委员会第十五次会议审议通过的《关于新时代振兴中西部高等教育的若干意见》明确提出中西部高等教育振兴需要推动高等教育集群化发展，在西北、西南、中部三大区域分别布局建设高等教育的创新综合平台，以西安、兰州为战略支点，通过高水平大学带动和引领西北高等教育的整体发展，以重庆、成都为战略支点，打造西南地区高等教育对外开放的桥头堡（教育部高等教育司，2021）。
在“四大板块”、经济带、城市群这些大型功能区存在的基础上，随着区域一体化战略的推进，还形成了协同发展和一体化发展的新型示范区。在横向的行政空间联系上，各地以跨越区划边界的制度创新为推手，在利益和资源重叠的相邻政区中培育 “要素交换边界区”，实现各领域的审批制度、招商引资方案、产业扶持政策等方面的制度共享，将“要素交换边界区”打造成区域经济新的增长点，破除行政区划对空间协同发展的束缚（黄柔柔，洪世键，2020）。京津冀、长三角、珠三角这些区域内部省际交汇的地方逐步建成了一批“要素交换边界区”，上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉善县成为长三角生态绿色一体化发展示范区，在不破行政隶属的前提下，打破行政边界的束缚，率先践行新的发展理念，探索区域一体化的制度创新。示范区的发展目标之一就是提升创新发展水平，打造知识创新型总部聚集区，这就需要引进高水平的大学、研究机构、企业技术研发中心、新型研发组织等，共同推进科技创新资源开放共享，推动产学研深度协同联动。
除了在相邻行政区的“要素交换边界区”打造产学研一体化功能区，国家级经济特区和自由贸易区也在积极创建高等教育功能区。海南在建设全面深化改革开放试验区的战略规划下，在教育体制改革和治理创新方面先行先试，创建国际教育创新岛。支持境外一流高校到海南开展中外合作办学，建立本科以上层次中外合作办学机构（项目）部省联合审批机制，在条件成熟的前提下，试点境外工科大学、职业院校在海南独立办学，建立高等教育创新联合体，支持境内外一流高校和科研机构围绕重点领域，在海南布局设立分支机构、重点实验室或科技成果孵化转化中心等，共享教学科研资源、共同开展教学科研活动、共同推进科技成果转化，招生计划单独安排（教育部，海南省人民政府，2019）。2020年海南设立了以教育对外开放为核心使命的高等教育功能区——陵水黎安国际教育创新试验区，引进境外顶尖高校独立办学，新建国内外知名高校的中外合作办学机构，扩展现有的优秀中外合作办学模式，培育国内外知名高校的合作实验室和国际学分课程等。
从区域发展的角度定位国家空间治理已成为一种趋势。高等教育领域开展了多种形式的跨行政区实践，虽然这些实践活动可能是局部的、小范围的，但已然可以看到，高等教育治理从行政区治理转向行政区与功能区并存的跨行政区治理的可能性与必然性。在“高质量发展”的价值诉求下，区域发展战略的制度外力与高等教育的内在需求相结合，未来还会产生更为丰富的高等教育跨行政区实践，以及多元的治理主体和复杂的治理关系，行政区与功能区治理单元叠加共存的高等教育跨行政区治理格局（如图1）势必成为常态。这种新型治理格局的构建将有力助推高等教育高质量发展，同时促进高等教育全方位服务国家区域发展战略。
三、高等教育跨行政区治理的主体关系调整
在打破行政区划边界的实践探索过程中，逐步形成的高等教育跨行政区治理格局将成为我国高等教育治理体系的重要组成，这意味着治理主体及其相互关系也将随之发生变化。20世纪90年代的高等教育管理体制改革确立了中央政府和省级政府两级办学、两级管理的体制，并逐渐形成“两级管理，以省为主”的格局，随着行政管理的权力下放，部分地级市也成为高等教育的行政治理主体，形成“两级管理，三级办学”的架构，因此，我国高等教育行政区治理的格局可以总结为“两级管理，以省为主，三级办学，地市参与”。随着市场化、民主化的发展，高等教育治理主体也扩展到了外部的行业企业、社会组织，以及高校内部的教师与学生等，形成了政府、大学、社会的多主体治理格局。高等教育要实现善治首先是多元治理主体相对独立，主体意识和主体能力到位，但在我国的高等教育治理中，政府始终处在一个主导地位，高校在一定程度上是政府的下属单位，其主体性受到很大制约（周川，2022）。同时，社会主体参与高等教育治理也不充分，政府在社会与大学之间扮演中介的角色，政府退出的进度、让权的幅度以及时间的选择等，都左右着大学与社会之间关系的变革与调整（林杰，张德祥，2020）。虽然治理主体已经多元化，但主体地位的确立、共治机制的形成、治理效能的实现等方面，与高等教育治理现代化的目标还有很大距离。
当国家空间治理从行政区治理演变为行政区与功能区相结合的治理模式后，高等教育拥有了更加丰富的跨行政区治理主体——高校、高校所属的教育行政部门、高等教育机构所在地的教育行政部门、行业企业、功能区（经济带、城市群、自由贸易区、大学城、产教园区、教育试验区等）的相关机构和组织等。随着治理空间呈现跨行政区的特征，治理主体越来越多样化，如何在跨行政区的高等教育活动中赋予主体独立性和自主性，明确不同行政区划内多元主体间的权责利关系，建立跨区域的协调互动的合作机制等，都成为了高等教育治理所面临的更加复杂的问题，这些问题的出现为高等教育治理体制改革叠加了更高的难度。高等教育跨行政区治理主体的关系（图2）是高等教育跨行政区治理格局构建的核心，需要结合现实发展诉求因势利导加以调整和优化，以更好地适应高等教育跨行政区的合作共赢，促进区域经济社会发展与高等教育的改革创新。
（一）府际关系：“项目制”下的纵向分权与横向合作相结合
高等教育的行政区治理奠定了高等教育空间治理的基础，教育行政管理体系延续了以服务经济发展为目标建立的政府总体行政管理体系，形成了明晰的高等教育行政管理“条块”。纵向上，中央教育行政部门通过“行政性分权”向地方释放权力，使地方教育行政部门成为掌握一定自主权和自治权的利益主体，既是中央教育行政主管部门在地方的代理人，也是地方教育产品和服务的提供者、管理者和地方利益的代表。在我国所特有的“压力型体制”（荣敬本，崔之元，王拴正等，1997）下，中央采用“行政发包”（周黎安，2014）的方式将教育发展的政策目标“发包”给地方，自上而下的科层制官僚体系保障了教育政策执行的过程，“晋升锦标赛”（周黎安，2007）的地方官员激励模式确保了教育政策目标的达成。“晋升锦标赛”能够发挥效力的关键在于各地的教育行政管理体制具有同构性，即横向上，各地教育行政部门的组织结构、制度规范、工作内容等都具有极大的相似性，中央能够对各省教育发展的绩效进行横向比较，这也促使各省教育发展形成竞争态势。
随着国家区域发展战略的实施和推进，各级各类功能区的发展需要专项资金给予支持，区域发展所需的资源难以按照从中央到地方的部门“条线”来分配，能够在行政层级之外灵活开展的“项目制”被广泛运用于跨行政区的资源配置过程中。中央财政转移支付可以由“条线”部门采取专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动，地方政府和基层通过项目申请的方式获得转移支付（折晓叶，陈婴婴，2011）。项目制以特定目标为导向，突破常规组织结构将资源要素重新组合，遵循一事一议、专项专款的原则，在很大程度上削弱了因财政分权造成的“块块主义”和“诸侯经济”（渠敬东，2012）。因此，在涉及跨行政区的各类实践活动中，项目制具备较强的适切性。从政府层面来看，受制于地方政府的行政权力边界和自身利益考量，高等教育的区域发展与合作势必要由超越区域和地方的主体——中央政府来推动和协调。与区域发展战略配套的财政支付专项从中央划拨到地方后，地方拥有资金使用的自由裁量余地，围绕区域发展的战略目标因地制宜地实施项目。高等教育的区域发展可以有效利用项目制，地方政府借助中央的区域发展专项来探索高等教育跨行政区创新发展道路，提高不同省份之间的合作治理效能，让区域高等教育发展项目成为拉动区域教育发展的重要动力。但需要注意的是，项目制本身存在政府权力集中、资源分配不公、实施过程监管不力、基层自主性受制约等弊病（周雪光，2015）。依托项目制实现高等教育的跨行政区治理，只是在现有治理体系下一种相对合理的选择，随着我国治理能力现代化水平的逐步提升，未来也许可以探索出更具效能的治理机制服务于高等教育跨行政区实践。
国家区域发展战略在以“项目制”为抓手自上而下推动部署的同时，横向的地方关系也需要结合区域发展的战略要求进行重新调整。根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式，可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式，这种模式虽然有着自上而下清晰的权力结构和运作规范，但容易导致各个地方“画地为牢”和“各自为政”，行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”很容易被忽略（杨爱平，陈瑞莲，2004）。政府的行为有科层制的严格规则进行约束，在缺乏明确法律依据和授权的情况下，地方政府往往会采取较为保守的做法，通过项目运作进行试探性交往为地方政府之间的合作创造了契机。在区域一体化迅速发展的推动下，同级地方政府之间的横向关系和非同级政府之间的斜向关系更加紧密（林尚立，2011）。在支撑区域发展战略的一系列项目运作下，需要构建高等教育跨行政区合作发展的评价与考核机制、利益共享与利益补偿机制，打破各省的闭合行政模式，加强横向政府之间的交流、协调、合作与学习，促进高等教育领域的跨行政区实践。
（二）府校关系：政府为高校跨行政区实践提供外部综合环境保障
虽然政府在高等教育行政管理体制中发挥主导作用，但地方基于各自的现实利益考量形成的“竞争性政府”关系，使以往地方之间的高等教育竞争远远多于合作，除非是在国家区域发展战略明确要求下开展的高等教育对口支援这类项目，否则省级政府之间少有主动合作开展的高等教育跨行政区活动。从高等教育跨行政区的已有实践来看，无论是拓展教学与科研资源的异地办学，还是与行业企业跨省市合作构建产教融合平台，与政府相比，高校在高等教育市场化的驱动下，具有更加强烈的跨行政区发展冲动，哪个地区能够更好地满足高校发展需求，高校就会考虑到哪个地区开展教学、科研与社会服务，跨行政区实践带来的效益对于高校来说也是直接而显著的，因此，高校是高等教育跨行政区实践的核心主体。
基于高校是高等教育跨行政区实践核心主体的基本判断，各级政府和教育行政部门更多的是充当政策环境营造者和基础投资保障者的角色，为高校的跨行政区活动提供外部综合环境保障。特别是高校跨行政区发展目标地的地方政府，需要为高校营造有利于发展的制度和政策软环境，并在条件允许的情况下提供基础的建设投入和资源保障，以更好地吸引高校到本地开展教学、科研和社会服务活动。回顾高校异地办学的历程可以发现，高校主动选择的跨省异地办学目标地大多是经济发达城市，这些城市为高校异地办学提供了较为全面的硬件和软件保障，既有办学经费、用房用地等物质资源，也有优惠的政策条件和制度规范，还有比较开放的市场资源以帮助高校实现产学研一体化发展。当地政府并没有直接参与高校的办学活动，但为高校的发展营造了良好的外部综合环境。在经济带、城市群、一体化发展示范区等功能区发展战略的实施过程中，各级政府作为政策支撑者和服务提供者的角色定位愈加明晰，2023年12月国家发改委发布的《长三角生态绿色一体化发展示范区建设三年行动计划》中要求强化政府的政策支持保障，发挥中央和地方两个积极性，加大资金、土地、人才等政策支持力度，要求沪苏浙三省（市）继续设立第二轮先行启动区财政专项资金，建立健全财政资金长效保障机制，激发示范区更高质量一体化发展新动能。
（三）行业企业：组建跨区域“创新联合体”实现产学研深度融合
第三方参与高等教育发展的讨论以往主要聚焦于行业企业参与高校的产学研合作实现协同创新、合作共赢。高等教育实践的地理维度从单一行政区拓展到不同的功能区之后，高校开始跨区域、跨省市寻求发展，不同地方的政府机构、行业企业成为了高校的合作对象，跨区域的校地合作、校校合作、校企合作兴起，第三方的角色类型、合作方式等均呈现多样化趋势。功能区的各类组织机构比如自贸区、大学城、产教园区、教育试验区的管理机构，还有经济带、城市群的各类高等教育联盟等，都成为了高等教育跨行政区治理的主体。第三方主体的多元化、复杂化和跨区域发展，有助于实现各个主体资源的精准对接和优势互补，增加主体间的协同效应。
特别是在党的二十大明确提出教育、科技、人才三位一体协同融合发展的战略背景下，教育发展、科技创新、人才培养一体推进，科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略相互支撑。高等教育要面向国家重大战略需求和世界科技前沿，联合企业和科研院所构建跨领域、跨学科、跨区域的创新联合体。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出：“强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚。推进产学研深度融合，支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目。”2021年新修订的《科技进步法》首次以立法形式明确了创新联合体的角色定位，在第三章第三十一条指出：“国家鼓励企业、科学技术研究开发机构、高等学校和其他组织建立优势互补、分工明确、成果共享、风险共担的合作机制，按照市场机制联合组建研究开发平台、技术创新联盟、创新联合体等，协同推进研究开发与科技成果转化，提高科技成果转移转化成效。”与以往产学研合作不同的是，创新联合体作为一种新型联合攻关组织，聚焦国家重大创新需求，强化任务导向和市场化运行，行业龙头和领军企业是需求端，高校和科研院所是支撑者，通过市场化的方式链接不同主体跨区域组建创新联合体，充分发挥市场机制促进创新要素在不同地方的自由流动。跨区域创新联合体将成为高等教育跨行政区实践的重要载体，不同区域的行业企业也将成为高等教育跨行政区治理的主体，探索跨区域创新联合体的组织机制和治理模式，促进产学研一体化的纵深发展，是未来我国高等教育跨行政区发展的重要议题。
在传统的高等教育行政区治理基础上，功能区的出现使高等教育治理的空间尺度拉大，助推了高等教育的跨行政区治理实践，治理主体及其相互关系的复杂多元加上高质量发展的迫切诉求，倒逼着教育行政管理体制改革和治理主体的关系调整，以保障高等教育跨行政区实践的顺利开展。国家设立的区域发展专项为地方高等教育改革和发展提供了资源支持，也赋予了地方探索跨区域合作的动力和空间，但高等教育跨行政区实践具体怎么开展，还是需要依靠高校来实现。政府不可能直接提供高质量的高等教育，更无法人为设计出高质量的高等教育体系以及高质量的发展范式（王建华，2021）。政府只有给予高校更多的办学自主权，才能在区域发展专项资源的支持下发挥高校的创新优势，探索出校地、校校、校企等跨区域合作举措。同时，在教育、科技、人才协同发展战略下，跨区域创新联合体的组建为行业企业的参与提供了新的可能，国家和地方的政策助推和权力释放可以极大地激发基层主体的合作动力。治理权力从中央下放到地方和高校，并扩展到各类社会组织，形成以高校为主体、政府为支撑、行业企业主动参与的关系格局，才能提升高等教育跨行政区治理的效能，以高等教育高质量发展助力国家区域发展战略的实施。
余论
“（社会）空间就是（社会）产品”（Lefebvre, 1991, p. 30），空间不是客观的物质，而是在历史、社会、政治等因素作用下被生产出来的，法国哲学家列斐伏尔(Lefebvre)在20世纪70年代提出空间生产的概念，将空间融入了马克思主义生产理论。空间生产理论解释了国土空间分化并非自然生成而是源自社会经济发展的需要，行政区划基于国家政治实践和行政管理需要建构而成，行政区划的边界为国土空间划定了责任范围，明确了地方政府治理的地理管辖幅度和行政权责空间。但社会生产和要素配置不会局限在行政区划这样的既定空间框架内，特定的经济社会发展诉求下形成了各类功能区，推动了社会空间的流动以及治理空间的再造，空间中的主体及其相互关系也随之重塑。行政区与功能区相互协同所形成的国家区域发展格局又反过来影响和型塑着社会发展，社会与空间形成了一种互动的辩证关系。
高等教育作为社会发展的重要组成，其实践活动也受到国家区域发展战略和空间治理格局的影响。无论是顶层设计的政策要求，还是高等院校的自主探索，回顾高等教育与区域发展的互动历程，在高等教育对口支援、高校异地办学、大学城建设等具体实践的助推下，高等教育的空间治理格局、治理主体及其相互关系随之发生变化。“十四五”期间，在区域高质量协调发展战略的引领下，各地、各领域将突破行政区划的限制，缩小地区间的发展差距，解决区域发展不平衡、不充分的问题，同时，实现生态、社会、民生等各类指标同步、持续的改善。我国高等教育将通过主动对接国家区域高质量协调发展战略，融入经济带、城市群建设，地方与高校之间、高校与高校之间、高校与企业及科研院所之间开展跨行政区的合作、帮扶、互助，在重点发展区域建立高等教育功能区，促进高等教育资源的共享、整合与协同发展。立足于高等教育跨行政区治理，多元治理主体之间的关系调整将更多体现出分权、合作、协同和共赢的特征。
当前，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾成为了我国社会的主要矛盾，它折射出了供需结构和内涵的变化，民众需求的关注点从“有无”提升到“优劣”，在“量”的基础上增加了“质”的要求，高质量发展观的确立回应了需求端的要求，体现了国家顶层设计对民众诉求的价值关切。高等教育作为教育供给侧的重要组成，在教育、科技、人才三位一体的强国战略中处于龙头地位，高等教育的高质量发展直接影响着国家科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的有效实施。如何实现高等教育高质量发展，仅按照教育自身的内在逻辑思考发展路径，在一定程度上会收缩和窄化高等教育的改革空间和作用范围。从国家发展战略的层面去审视高等教育的角色和作为，打破高等教育的领域边界，与科技、产业等不同领域建立广泛的连接，同时，突破行政区划的闭合边界，在空间层面延伸高等教育的发展可能，全方位、多角度提升高等教育服务国家和区域经济社会发展的能力和水平，领域和空间的双重“跨界”将成为新时期高等教育高质量发展的重要路径选择。
【来源】微信公众号：华东师范大学学报教育科学版2024年10月14日推送